内部攻坚+外部监督，1+1＞2
潮州市人民政府行政执法督察办公室（市司法局）开展食品安全领域行政执法监督。
潮州市人民政府行政执法督察办公室（市司法局）会同市市场监督管理局深入食品企业开展行政执法监督。
违法用地、违法建设，不仅带来安全、消防、环保等隐患，而且导致规划建设混乱、土地无序开发，影响产业高质量发展及城市面貌提升。
今年，潮州在“两违”等重点领域深入开展专项整治。随着综合行政执法权逐批下放至镇街，规范行政执法行为，成为潮州打造法治政府特色品牌的必然要求。
如何提升行政执法监督的刚性和实效？潮州率先在全省探索法治督察与审计监督贯通协同机制，并加强行政检察与行政执法监督衔接；通过发挥审计监督专业优势，调动外部监督力量，力求实现“1+1＞2”的监督质效。
南方日报记者 李娇
通讯员 周虹 柯琨琳 林伟桐
图片均由受访者提供
资源互通 成果共享
率先探索法治督察与审计监督新机制
“探索法治督察、审计监督贯通协同，潮州是全省首创。”潮州市审计局局长刘建春谈及的这一全省开创性举措起于今年3月潮州出台的《关于建立法治督察与审计监督贯通协作机制的实施意见》。
审计机关履行政府审计监督职能，立足“审计监督首先是经济监督”的定位，聚焦财政财务收支真实合法效益审计主责主业开展审计监督，做好常态化“经济体检”工作。“我们现在审计监督范围很广，除财政财务收支、国家资源、国有资产、领导干部经济责任审计之外，还对落实国家重大经济社会政策措施，如优化营商环境、支持实体经济发展等政策措施和决策部署进行监督，关注政策是否执行到位等问题。”在刘建春看来，法治督察与审计监督联动贯通，有利于发挥法治督察对法治政府建设责任落实的督促推动作用以及审计监督的专业优势，实现法治督察与审计监督“双提升”。
以监督重大行政决策为例，法治督察更倾向于监督相关部门在重大行政决策制定过程中是否违反法律规定，程序是否规范；而审计监督的重点在于该部门具体事项的执行落实情况。潮州市司法局局长翁镇深提及，“以前法治督察是自己找问题。法治督察与审计监督贯通后，双方信息资源可互通，督察成果可以共享。根据对方反映出的突出问题，在日常工作中加强督察。”
法治督察与审计监督贯通协同进展如何？“依法行政是双方的监督重点。这一机制讲究贯通协同，我们主要从三方面推行贯通：建立信息资源互通机制，双方在开展检查前可互相征询相关单位之前检查结果；建立沟通配合强化机制，法治督察部门可商请审计机关协助查证或提出建议，审计机关可商请法治督察部门提供法律咨询，也可开展联合监督；建立线索移送推进机制，问题线索可互相移送。”
潮州市审计局在贯通协同过程中，选择以项目作为载体推广法治督察与审计监督贯通协同机制。目前已选取一镇、一市直单位作为试点监督对象。“真的有成效，特别在镇一级。”刘建春提到，从目前开展的情况看，基层乡镇在依法行政方面还有很大提升空间，执法权下放到镇街后，其存在制度不够完善、执法不规范的问题。
“在审计实施过程中，我们帮镇梳理依法行政存在的问题，提出意见建议，推动行政执法更加规范。”刘建春提到，经过一段时间的探索实践后，审计局会梳理总结经验，加强与司法局的探讨交流，进一步贯通协同，汇聚监督合力，促进法治工作提质增效，为潮州高质量发展创造良好的法治环境。
合作互补 增强监督
“行政检察+行政执法监督”
“衔接机制有章可循，制度具体，操作性很强。”近日，潮州市人民检察院、潮州市司法局联合签署《关于加强行政检察与行政执法监督衔接工作的意见》。潮州市检察院第四检察部主任、四级高级检察官刘丹认为，通过联合监督的方式提高监督的刚性和实效，对进一步推进行政违法行为监督、实质性化解行政争议、维护行政相对人合法权益、促进依法行政等方面都有积极作用。
双方合作互补的基础何在？潮州市司法局加挂市政府行政执法督察办公室的牌子，同样具有行政执法监督的职权。然而，作为政府内部监督部门，司法局侧重于发现问题，通过有针对性的培训等方式，指导相关单位和人员提高行政执法水平。而作为外部监督部门，检察机关“一手托两家”，同时监督法院和行政机关；与司法行政机关相比，检察机关同样能够监督行政机关违法行为，其提出的检察建议意味着监督案件化，监督更具刚性。
潮州市检察院行政检察和市司法局行政执法监督如何有效衔接？“双方有挺多方面可以共同拓展，执法案卷评查是重要方面。”刘丹介绍，通过调取行政机关执法案卷，包括基层镇街执法案卷以及相关执法部门案卷，双方可以组织开展专项评查活动，合力发现执法过程中存在的问题。
“检察院过去大多是通过群众举报反映发现案源的，较为零散，也不容易调阅行政执法单位卷宗。跟司法行政机关联合展开集中评查后，监督渠道将进一步拓展，因而更有针对性。”潮州市检察院第四检察部副主任张榕佳谈及，案卷丰富意味着今后可以归类分析，并逐个击破，推进相关领域整体规范执法。
针对案卷审查人手不足的问题，今年潮州市司法局将依托市县镇三级行政执法业务骨干组成的案卷评查专家库，抽调专家组建案卷评查组，开展跨级别跨领域交叉评查。从合法性、规范性两个纬度总结案卷评查所反映出的具体问题，推进整改的同时面向全体执法人员开展理论培训、实务培训。
近期，潮州将第二批94项部分县级人民政府及其所属行政执法部门行使的行政处罚权以及与之相关的行政检查权、行政强制措施权下放至45个镇街道。第二批调整由各镇街道实施的综合行政执法职权事项包括自然资源和规划建设、生态保护、卫生健康、镇区和乡村治理、农业技术推广使用等方面。值得注意的是，这是潮州首次下放林业领域的行政执法职权，有效填补了基层在林业执法领域的空白。此外，不少下放的权限与市容管理相关，可以说补齐了潮州基层创文、创卫工作的短板。
执法重心下移使得某些存在于基层的问题能够“看得见、管得好、治得好”，但在下放过程中也难免面临一些问题和挑战。行政执法机关的职权包括行政检查、行政处罚、行政强制等。刘丹认为，“处罚影响群众切身利益，涉及人身权、财产权等权益。在‘放’的过程中，行政处罚领域问题较多。因此，我们下一步会把它作为监督重点。”
“零容忍”态度
疏堵结合破解土地执法难题
“落实最严格的耕地保护制度，对新增违法用地行为原则上‘零容忍’，是堵；通过推进‘村改’‘工改工’，探索宅基地审批管理等方式，为优质产业项目腾挪发展空间，为有数有税的企业和农村群众生产生活解决用地需求，是疏。”今年，在严守耕地红线和生态红线的背景下，潮州各级自然资源部门全面开展违法用地专项整治，执法力度持续加大，重点查处涉及耕地特别是永久基本农田、自然保护地等违法用地行为。如何既遏制增量、减少存量，又做好用地要素保障，潮州市自然资源局副局长李小锐有自己一套“疏堵结合”的理论。
擅自改变土地使用用途，譬如占用永久基本农田、自然保护地，破坏耕作层等行为均属于违法用地。2020年7月3日，国家召开农村乱占耕地建房问题整治工作电视电话会议，对农村乱占耕地建房问题整治工作作出安排。会议明确用3年进行整治，对2020年7月3日以前的违法占耕建房将分类处置，2020年7月3日以后的将以“零容忍”态度坚决依法查处。
“过去农村土地管理薄弱，群众建房的用地需求没解决，很多在村集体农用地上直接建房。”李小锐谈及，针对历史遗留问题，考虑群众的居住需求，部分符合登记条件的可以通过“房地一体”等方式尽快完善土地手续。部分老旧建筑物占用的土地由于复杂历史原因未能完善用地手续，而国家目前把在《中华人民共和国土地管理法》颁布实施后未经审批或无合法权源的老旧建筑物翻新行为定性为新增非农建设违法用地。对于新增违法用地，倘若涉及“占耕”，各地均以“零容忍”态度遏止。
土地涉及群众切身利益，如何破解执法难题？“执法过程中，必须加强日常巡查，镇、村两级务必监管到位，做到及时发现，快速制止。倘若有实质建设，再想拆除，困难重重。”李小锐认为，基层涉及土地管理的情况复杂，应加强对镇街执法人员培训。随着“两违”整治越来越严厉，还应加强宣传，让群众知晓违法成本高昂，增强合法用地、合法建设的意识。
“土地问题要疏堵结合。堵住后门的同时，要记得开前门。”在李小锐看来，潮州应学习其他地区的先进经验，在农村宅基地审批管理方面有所突破。一方面，聚焦农村群众建房需求，破解农村宅基地审批管理难题；另一方面，可通过“三旧”改造等方式，完善建设用地手续，提高存量土地的利用效率，解决工业企业的用地需求问题。
多管齐下 严查严控
聚焦超高、超体量违法建设
“今年潮州违法建设整治力度可以说是有史以来最大的。”今年开展违法建设专项整治以来，潮州市委、市政府主要领导多次批示部署推动；市政府分管领导定期召开全市推进会并到现场督导，工作群调度；市纪检部门全过程监督。与此同时，各县区（管委会）的拆除、罚没、排查、信息录入等数量增多，信息报送时效增强，执法人员业务水平整体提升，基层党员干部及群众依法建设的意识提高，违建者配合度提高。潮州市城市管理和综合执法局副局长谢煜彦坦言，违建治理有压力，但看到很多好的转变，工作起来也更有动力。
传统所称的“两违”，一般是指违反《中华人民共和国土地管理法》和违反《中华人民共和国城乡规划法》的用地建设行为。对于城管执法部门来说，紧盯的是违反《中华人民共和国城乡规划法》的建设行为，查处对象是“土地合法但规划违法”的建（构）筑物。
违法建设发现渠道有哪些？谁应担负巡查、治理责任？按照《潮州市2023年违法建设治理工作方案》《潮州市查控违法建设联动工作机制》以及职权下放的情况，镇街是违法建设治理第一责任者，村居是巡查发现违法建设第一责任者。除此之外，还有各级城管执法部门通过重点巡查、督查发现，群众信访投诉举报，审批部门批后监管线索移送等渠道。谢煜彦介绍，对于新增违法建筑，按照“动土必查、动土必报、违建必拆”的原则进行处置。对于存量违法建设，之前是按照分类处置办法将违法建筑分为住宅类、商业类和公益类，处置方式有拆除、罚没、予以保留、暂缓处置等；由于之前的分类处置办法已过期，目前新修订的分类处置办法正在司法行政部门进行合法性审查。
当前，各县区（管委会）打击重点除了新增违法建设外，主要聚焦超高、超体量，尤其城市主干道两侧的违法建设，以及群众反映强烈、社会影响较大的违法建设，还有上级移送的违法建设线索。谢煜彦提到，“还会重点关注党员干部参与违建情况。”
对违建整治重视空前还体现在潮州今年初还印发了《潮州市查控违法建设常态化专项督查行动实施方案》，首次以市政府名义成立3个常态化督导组。谢煜彦提及，“以前是市城管执法局自己组成督查组。现在不仅督察层级提高到市一级，且成员也由1个变成5个，增加住建、自然资源、农业农村、电力等部门。”
查处违建存在哪些困难及问题？谢煜彦坦言，查处程序繁琐，取证难，执法人员业务能力有待提升，属地主体责任和巡查责任落实不到位，大量建设因缺乏合法用地手续而导致无法办理规划报建等，是当前违法建设治理中的难点和堵点。
通过司法行政部门组织的专项培训、案卷评查以及城管系统内的业务学习交流、案件会审、法律顾问点评指导等，可进一步提升执法人员业务能力，并规范行政执法行为。“目前，市城管执法局正拟定查控新增违法建设责任追究办法，以健全严管体系。”谢煜彦提到，潮州将进一步抓实抓细督查工作，制订督查内容清单，督查发现问题后精准交办并跟踪督办；通过细化、格式化周统计、周通报情况报告模板，有效掌握并推动各县区（管委会）违建治理工作的落实。
据悉，潮州将持续开展常态化督查和执行周通报制度，深挖问题根源，压实属地责任和联动责任，加强问题交办，强化跟踪督办，健全问题清单销号机制，形成督察闭环。谢煜彦说：“我们会借鉴浙江等地的调研成果，争取推动厘清执法边界，推动建立操作性强的村民住宅、农村厂房的报建管理办法；增加政策法规宣传，典型案例曝光等。”
■延伸
整治出租车行业乱象
保障司机合法利益
投诉率、违章率大幅下降
出租车是一座城市流动的名片。不打表乱收费、议价、拼车、绕道，高铁站区存在拉客仔、黑车以及司机服务意识差等，是群众普遍反映的潮州出租车行业存在的问题。
今年，潮州多措并举推进道路交通安全和运输执法领域突出问题专项整治。目前，潮州交通执法部门加强源头监管，正联合公安交警部门在全市范围内集中开展为期3个月的出租车行业专项整治联合执法行动。
出租车乱象的根源在哪里？为何难以整治？
“极少数从业人员素质不高，唯利是图。”潮州市交通运输局综合行政执法局局长张明文谈及，现行政策法规对巡游出租车违规经营行为的处罚力度偏弱，缺乏企业、车辆及从业人员可行的退出机制，行业管理法规支撑不足。此外，针对网约车平台取得经营许可后不投入运营，代理商管理线上线下脱节，平台向非合规网约车派单等情况，地市交通运输部门只能通过约谈、安全警示、责令整改等柔性手段，缺乏强有力的措施对网约车平台进行管理，行政执法手段单一。而且出租车的管理涉及交通运输、公安、发改、市场监管等部门，联合监管和社会综合治理力度有待加强。
目前，潮州交通执法部门联同公安交警开展联合整治行动，采取“定点设卡+流动巡查+视频监控”的方式，实时调取现场车辆运营动态，精准打击黑车、违规拉客等。通过12345、12328等监督举报渠道，向乘客发放“旅客温馨提示卡”，在出租车内粘贴服务质量调查二维码等方式，认真收集、调查、处理和回复群众反映的出租车市场存在的问题线索。
据悉，4月29日至6月20日，潮州共查处出租车违法违规经营行为188宗，查处拉客人员19人；投诉率、违章率大幅下降。公安机关对妨碍执行公务，扰乱高铁站出租车经营秩序，网约车冲卡逃避执法检查等行为人采取行政拘留措施，拉客行为得到遏制。
如何既严格执法又不侵犯出租车司机的合法利益？
保护合法，打击违规违法行为是执法机关的职责。张明文介绍，对于正规合法的出租车司机，执法部门免费为其制作服务证、运价表、服务公约、服务质量调查二维码、监督卡“五件套”；免费脱产培训，鼓励守法合规经营。
近期，潮汕高铁站还取消了巡游车进场2元/车次的收费；并计划在候车区设置风雨连廊，保障司机合法利益。市区3个网约车综合服务驿站为网约车司机提供停车、休息、如厕、餐饮、卫生保健、车辆维保、能源补给等服务。
针对抽烟、衣着不整等不文明的经营行为，以批评教育为主；对第一次违规，情节比较轻微，能够及时改正，首违免罚；对违规行为轻微，譬如货车载货污染路面，司机未随身携带营运证件但网上能够查实等未造成严重后果的行为，不予处罚。此外，罚款额度较大可以申请分期付款，证据材料齐全可一次性办结。
借此机会，张明文呼吁出租车从业人员，定要遵纪守法，诚信经营；并希望广大民众拒乘并举报黑车，在维护自身权益的同时，保障出租车司机的合法利益。